Najwyższa Izba Kontroli poinformowała o wynikach swoich prac w raporcie „Zabezpieczenie interesu skarbu państwa i podwykonawców w umowach na realizację inwestycji drogowych prowadzonych przez GDDKiA”. Niestety już sam tytuł sugeruje, że to generalni wykonawcy zagrażają interesowi SP i podwykonawców, bowiem ich interes nie był przedmiotem analiz.
To jest poważny zarzut metodyczny dotyczący kontroli, bowiem okoliczności, które spowodowały patologiczne zachowania stron oraz podejmowane wtedy działania, są silnie od siebie zależne i nie mogą być analizowane rozłącznie.
Raport niestety skupia się głównie na działaniach, które podjęto po ujawnieniu się problemu z płatnościami dla podwykonawców i analizie prawidłowości wypłat realizowanych na podstawie postanowień art. 647[1] oraz dedykowanej specustawy. Wprawdzie raport zawiera dość szczegółową analizę przyczyn sytuacji, która wystąpiła przy budowie dróg po roku 2009, ale w żaden sposób nie wiąże podniesionych problemów z okolicznościami, które doprowadziły do załamania się kondycji branży budowlanej. Zamiast tego skupiono się na działaniach zaradczych, które miały na celu złagodzenie skutków, a nie systemowe rozwiązanie problemów.
Nie jest to pierwszy raz, kiedy NIK myli przyczyny ze skutkami. Poprzednie raporty badające działalność GDDKiA i realizację programu budowy dróg, podobnie jak ten analizowały wyizolowany wycinek rzeczywistości, przez co stawiana diagnoza była co do zasady błędna. Konsekwentnie w ślad za taką diagnozą przedstawiano chybione rekomendacje, które nawet zastosowane nie mogły usunąć przyczyn negatywnych zjawisk.
Tym razem jednak jest nieco inaczej, bo na szczególną uwagę zasługuje pkt. 3.1. raportu [Charakterystyka uwarunkowań ekonomicznych / Sytuacja na rynku firm budowy infrastruktury drogowej w Polsce]. W tej części raportu – przywołując m.in. wydany przez PZPB Raport firmy EY – przeprowadzono dość szczegółową analizę otoczenia gospodarczego, sytuacji na rynku budowlanym i problemów przy realizacji inwestycji. Posłużono się sugestywną infografiką i prawidłowo wskazano główne źródła występujących nieprawidłowości.
Niestety analiza tej części raportu pozostaje bez związku z pozostałą treścią, bo znów w dalszej części autorzy raportu skupiają się na działaniach stricte ratunkowych, które podjęto w efekcie tychże nieprawidłowości. Innymi słowy raport docieka (i domyślnie zakłada, że tak być powinno,) dlaczego w umowach z generalnym wykonawcą nie wprowadzono mechanizmów zabezpieczających interes podwykonawców gwarantujących zapłatę na ich rzecz. Równocześnie jednak, co wydawałoby się oczywiste, nie zbadano przyczyn, dla których wielu GW miało problemy z regulowaniem należności. W ten sposób raport błędnie i krzywdząco zakłada, że problemy firm podwykonawczych miały i nadal mają swoje źródło w nieetycznych zachowaniach GW, mimo, iż w innym miejscu obiektywnie wskazuje, że GW sami stali się ofiarą zaistniałej sytuacji. Przyjęcie takiego założenia jest błędem metodycznym i niezawodnie musi prowadzić do błędnych wniosków. Nie oznacza to, że takie zachowania nie maja miejsca, nie mniej jednak jednostkowe przypadki nie mogą być traktowane jako reguła i rozciągane na całą branżę.
Takie podejście doprowadziło NIK do następujących sugestii:
- Aby właściwe ministerstwo zintensyfikowało prace Rady Ekspertów i wypracowało akceptowalny przez strony wzór umowy;
- Aby właściwe ministerstwo skutecznie nadzorowało GDDKiA w egzekwowaniu specustawy;
- Aby GDDKiA lepiej pisała warunki udziału w przetargu, lepiej zabezpieczała interesy podwykonawców;
- Aby GDDKiA lepiej nadzorowała umowy celem „bezwzględnego egzekwowania zapisów kontraktowych”
Odnosząc te sugestie do przedmiotu kontroli, trzeba krytycznie ocenić, że gdyby wypełnić działania rekomendowane przez NIK, to udałoby się uprawdopodobnić jedynie zabezpieczenie interesu podwykonawców. Przedłożone rekomendacje w żaden sposób nie pomogą w zabezpieczeniu interesów SP przy realizacji inwestycji drogowych. Ograniczenie działań, które miałyby rozwiązać problem płatności dla podwykonawców, jedynie naraża SP na dodatkowe obciążenia. Można było ich uniknąć, gdyby udało się przekonać publicznego inwestora do stosowania zrównoważonych warunków umów i podniesienia jakości udostępnianej przez niego dokumentacji technicznej. Raport NIK, mimo, iż o tym wspomina w jednym miejscu nie wiąże tego z analizowanym problemem.
Rafał Bałdys-Rembowski